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中国油气改革将行至何处?

日期: 2015-04-14
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       按照有关工作部署,今年国家继出台新电改方案后将出台油气体制改革方案,从电力到油气,可以说今年将是我国能源体制重大改革措施真正落地之年,也是改革进入深水区之年。由于国家至今还未正式公布油气体制改革方案,具体怎么改外界还无从得知,但凡事皆有迹可寻,笔者尝试从近期能源行业一些热点问题摸索或窥探其中大致面目。

一、油气体制改革应该包括哪些内容?

要想对未来我国油气体制改革进行预判,首要前提是得了解油气体制究竟包括哪些内容?正如笔者之前始终呼吁的那样,对于油气体制具体内容的理解,国家、油气企业以及消费者从不同的角度去认识,会得出不同的结论。

例如,对油气企业以及消费者来说,很容易将油气市场主体竞争结构和关系,例如,油气市场垄断、油气价格管制等当作是油气体制;或者将油气管理与市场监管机构当作油气体制,对应地,简单地将油气体制改革仅仅理解成打破垄断,引入竞争机制,促进油气价格由市场形成或者重组能源局等方面的改革,当然,对于这种认识,我们也不能认为是错误的,毕竟油气市场竞争主体和结构的改革、油气价格的改革、油气管理与市场监管机构的改革等,对油气企业以及消费者来说,影响最大,感受也最深。

但是从国家宏观层面来说,对油气体制改革的认识就不能局限于此,应更加全面、广泛和系统。所以,笔者认为未来我国油气体制改革至少应包括以下几个方面内容:

一是为保障我国油气市场稳定、高效运行所做出的一系列制度安排及其制度执行机制,即市场制度,包括法律规范制度、作市场规则制度、技术和产业标准制度、产业政策制度。

二是形成一个包括市场主体、市场竞争格局和市场集中度在内,促进能源资源配置效率提高的油气市场结构。

三是由供求、价格、竞争和风险等四大机制构成的油气市场运行机制。

四是为了对油气市场实施综合管理和专业化的监管,保障市场正常运行和均衡发展,规范市场行为、避免市场机制自身缺陷而做出的体制性安排,即油气市场管理与监管机制。

二、未来油气体制改革可能在哪些方面取得突破?

改革总是针对问题而提出的。一一对照油气体制的具体构成,可以发现当前我国油气体制存在一些问题,例如,油气市场供求不平衡,基础设施建设落后,对外依存度日益提高;油气市场法律体系不够完善;国有油气企业政企不分,市场主体不够规范;油气行业进入标准过高,垄断尤其是行政性垄断现象突出,市场化进程缓慢,竞争不够充分;油气价格形成机制难以完全由市场形成,导致油气价格扭曲;油气管理重审批、轻监督现象突出,政府存在职能越位、缺位、不到位现象,等等。

在所有这些问题当中,油气体制最让人诟病的问题莫过于行政性垄断和价格管制了。在了解油气体制存在的问题之后,我们就可以对症下药,知道未来我国油气体制应如何改了。初步判断,未来我国油气体制改革将主要集中在油气行业市场准入、产业技术标准;油气行业法律法规制度;油气企业政企分开,主辅分离和兼并重组;油气价格形成机制以及油气市场管理及监管等方面。

其实,最近一段时间来,包括政府及油气企业在内,都在紧锣密鼓地推进一些改革措施,透过这些措施背后我们可以找寻未来我国油气体制改革方案的蛛丝马迹:

一是油气上游勘探开发领域的开放将取得突破性进展。我们可以将整个油气工业产业链条形象地划分上、中、下游,如果以市场化程度来衡量三个环节,油气的上中游(即油气的勘探开发、中游运输领域)明显不如下游分销环节。上游勘探开发领域垄断局面没打破,几大油企之外的其它企业难以获得油源,也就无法实现中游油气管网设施公平开放和准入,现有油气企业仍将油气在由自己管理的管道上运输。

可见,上游的垄断制约着中下游市场化进程。因此,要构造有效竞争的油气市场,必须打破垄断,全面开放石油天然气勘探市场,重点是改革当前的油气区块登记制度。在目前的油气资源区块登记制度下,在位企业只要花很少的钱就可以圈占大量资源区块,圈而不勘问题突出。而且新进入者所能获得的区块非常有限。

不解决这一问题,通过竞争激励油气(包括页岩气)开采技术创新,降低开采成本,提高开采效率的效果就会大打折扣。改革区块登记制度的核心是通过竞争获得资源区块勘探权,严格现有探矿权延期条件,对超过一定时限不做实质性勘探的区块应予以收回重新招标,杜绝圈而不勘现象。

据媒体报道称,中石油近日已敲定新疆为勘探开发领域混合所有制改革试点,拿出克拉玛依油田等三大油田的部分区块不超过49%的股权引入地方国资及民营资本。这意味着,一旦合作成功,一直以来民资最难进入的油气上游垄断领域将被打破,混合所有制改革也因此将步入深水区。而油气上游勘探开发领域的对外开放,打破油气上游垄断对中游管网的公平开放,构造有效竞争的油气市场来说至关重要。

二是新疆将可能成为我国油气改革综合试验区。中石油上述改革措施还透露出另一个信息:正如上海首先被定位于自贸区试点一样,未来新疆可能将被定位于我国油气改革综合试验区。理由有三:第一,新疆油气资源丰富,在第二次全国油气资源评价中,新疆陆上石油、天然气、煤层气资源预测量分别占全国30%34%26%。第二,新疆是我国向西开放的桥头堡,在构建丝绸之路经济带中有着举足轻重的重要影响,是丝绸之路经济带的排头兵,担负着连接和建设这条经济带的重要使命。第三,新任国家能源局局长是原新疆自治区政府主席,肯定会对新疆有所侧重。

三是现有国有油气企业或许将进行合并、重组,不排除整合目前分散于各油气企业的辅助业务,实现油气的主辅分离。

今年春节前夕,《华尔街日报》曾报道称,中国正考虑整合大型国有石油公司,可能将中石油与中石化合并,中海油与中化合并,谋求创建足以匹敌埃克森美孚的石油业巨头。该消息目前尚未被证实,也尚未被证伪,在国家有意减少恶性竞争,资源浪费,推动央企合并、重组,提升综合竞争力的今天,国有油气企业之间合并、业务重组也不是没有可能。

另外,据中石化董事长傅成玉311日透露,中石化下属8家研究院已经开始改变改革,允许人员互相流动,允许项目自由选择,有想法的团队可以自己组建公司,实现收益后和中石化分成,以此鼓励内部创业热情。

这两个信息表明,未来的油气体制改革方案肯定会涉及到现有国有油气企业自身改革方面,不排除现有国有油气企业之间进行简单合并、业务重组,以及像2011年成立两大电力辅业公司一样,将目前国有油气企业下属的油气技术产业标准、政策研究院、勘察设计、施工建设等配套服务业务机构进行整合,逐步剥离企业办社会职能的,例如,扩大国有油气企业三供一业的分离移交试点范围;推进企业离退休人员社会化管理;对原先由企业举办的医院、学校、非专业类消防资产等社会性事务采取关闭、改制、统一管理或移交政府等多种处置方式进行分类处置,进一步还原其企业的本质职能,真正实现油气企业的主辅分离。

四是油气矿权和油气交易市场的建设和培育将加快,上海将成为我国乃至亚洲地区重要的石油(包括原油和成品油)、天然气交易中心。

目前我国上游油气矿权(包括探矿权、采矿权)存在的最大的弊端,除了未能普遍采取招标方式,而是行政授予方式发放矿产许可证之外,是没有制订更为严格的矿产许可证延期条件,导致油气探矿权、采矿权不能在企业之间流转。因此,未来的油气改革方案应取消油气矿权申报审批登记管理,建立公开透明的探矿权采矿权招标投标市场,无论是尚未勘查的含油气盆地,没有达到最低工作量标准、由政府主管部门收回的勘查区块,已经探明但企业多年没有开发动用的难采油气储量,都应当一律投放市场,通过公开招标投标和交易,优选符合资质的企业去勘查开采,以促进油气矿权交易市场的建立。

另外,以上海石油天然气交易中心的建立和今年4月份运营为契机,联合现有的上海国际能源交易所等交易机构,在逐步取消许可和配额管制,放开原油、成品油、天然气(主要是LNG)进出口贸易和批发环节的基础上,允许符合资质的各种所有制企业(包括开采商、炼油商、进口商、批发商等)进入交易中心,参与现货和期货交易,通过市场发现和形成价格,彻底终止政府定价,真正让市场在油气资源配置中发挥决定性作用,努力将将上海打造成我国乃至亚洲地区油气交易中心。

五是油气价格更加市场化,政府价格部门将由价格制订者向价格监管者转变。

目前我国原油价格已与国际市场接轨,对于成品油定价机制,需要进一步研究与中国成品油消费结构的结合,解决与国际市场的时滞等问题,确定一个适当的规制价格调整周期。同时,考虑到成品油定价改革相对比较成熟,社会适应性强,改革难度相对较小,可以试点将将成品油定价权下放给企业,并由第三方机构发布国际原油价格权威信息,增强透明度。

天然气价格并轨后,接下来就是紧紧抓住当前油气改革的最佳时机,按照放开两头、管住中间的思路,像深圳输配电价改革试点一样择机选择一条天然气输气线路,开展天然气输配价格形成机制改革试点工作,出台《天然气输配气价监管办法》,放开天然气上游井口价和下游非居民用气价格,对居民用天然气价格实行阶梯气价。对于政府价格主管部门来说,未来只对天然气输配环节进行监管,并且将从之前价格直接制订者逐步向价格监管者(包括价格监测、成本监审、市场行为监管)转变,从之前制定价格水平向制定价格形成机制转变。

据媒体报道称,发改委价格司近日在北京与国家粮油信息中心、中国钢铁工业协会、中国指数研究院等10家单位签署《加强价格监测预警分析合作备忘录》,旨在为深入合作开展价格监测分析搭建平台,表明国家发改委价格司正积极转变职能,将工作重心从以往的定价、审价转至价格监测分析预警。

六是以进口原油使用权放开倒逼原油进口权放开,原油进口权放开可期。

216日国家发改委发布《关于进口原油使用管理有关问题的通知》,允许符合条件的地方炼油厂在淘汰一定规模落后产能或建设一定规模储气设施的前提下使用进口原油,其中拥有境外油气资源、深加工和先进治污三类企业优先使用。尽管此次所放开的是原油进口使用权,并非原油进口权,地方炼厂在进口环节仍需通过中联油、中联化、中海油、中化集团、珠海振戎等五家企业代理进口。但该措施意味着我国在解决地方炼油企业原油供应问题上迈出实质步伐,有利于打破原油供应的垄断,促进油源供应多元化,形成充分竞争格局,以此倒逼原油进口权的放开。因此,从国家政策和产业发展的大趋势来看,石油行业未来将更加开放,原油进口权的放开事实上已经指日可待,油气改革方案肯定会涉及这一点。

七是以油气管网第三方公平准入为突破口,大力推动厂网分离网销分离输配分离储运分离,最终实现管网独立。

油气管网(主要是天然气管网)是连接上游与下游的枢纽,它的稳定发展是油气产业上下游协调发展的必要条件。美国、欧洲的经验表明,油气管网的改革对油气上下游竞争性市场的建立以及油气市场化定价至关重要。从理论和实践上看,管网独立肯定是未来发展趋势。美国和欧洲已经对油气管网进行全面结构分拆或建立独立系统运营商(ISO)和独立输送运营商(ITO),使油气产业链实现网运分离;推行无歧视的第三方准入,开放管网投资和运营权。而日本也决定在2017年前后使城市燃气零售全面自由化,20224月剥离东京、大阪和东邦这三大燃气巨头的输气管业务。

但从我国油气管网现状来看,我国已经形成多家企业拥有长输管道的局面,大拆大并难度很大。目前,中石油、中石化、中海油都拥有自己的管线,且上下游一体化经营。要将各家管网剥离出来整合成一张网是非常困难的,特别考虑到这些管网多是海外上市公司的资产,资产剥离难度巨大且代价不菲。因此,目前将三大石油公司所建管网,分拆出来建立新的管网公司的可能性不大。

但我们可以在输配管网公平开放上下工夫,以已经出台的《油气管网设施公平开放监管办法》为契机,以管网的第三方公平准入作为改革突破口,按照财务独立业务独立产权独立三步走的战略逐步推进实行厂网分离网销分离输配分离储运分离,最终实现管网独立,推动油气行业健康发展。

        来源:中国能源网

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